社会保障通常是指社会成员因年老、疾病、失业、死亡等原因或其它意外事故等丧失劳动能力而使生活受到障碍时依法从国家和社会获得基本生活的保障。社会保障是任何一个国家都具有的一项社会福利政策，是政府的职能和行为。社会保障具有三项基本功能：第一，缓解社会成员生活风险，解决社会问题，保持社会稳定；第二，作为一种国民收入再分配的机制，调节收入分配，促进社会公平；第三，改善民生，增加消费，刺激经济增长。我们通常所说的社会保障包括：社会保险（含基本保险和补充保险）、社会福利（含住房、食品补贴、公共福利等）、社会救助和特殊人群的优待、抚恤制度等四个方面的内容。本文试图通过对我市社会保障事业发展现状分析，揭示当前存在的一些突出问题，并对今后工作的着力点进行初步的探讨。

现状

21世纪头20年，是我国加快推进社会主义现代化建设的重要战略机遇期，也是加快完善社会主义保障体系的关键时期。从新世纪开局的头几年看，娄底市的社会保障事业有了较快发展。以养老、失业、医疗、工伤、生育为主要内容的社会保障体系初步形成。

(一) 民生之本进一步完善

就业是民生之本，安国之策。发展经济，实施积极的就业政策，引导和促使劳动者通过就业获得收入，保障和提高家庭的生活质量，实现自身价值。从这个意义上讲，就业也是最有力、最有效的保障手段。

1、就业结构日趋合理,就业渠道呈现多元化。2006年末全市城镇就业人员49.07万人，其中国有、集体及其他从业人员25.04万人，比上年减少1.19万人，个体私营就业人员24.03万人，比上年增加5.46万人，增长29.4%。随着所有制结构的变化，民营企业、个体经营、灵活就业等，成为增加就业的主要领域。

2、困难群体就业状况改善。2007年省政府将城镇零就业家庭就业援助列入全省为民办8件实事。通过各级政府的共同努力，1—6月全市有723户零就业家庭实现了有一人就业。缓解了部分困难居民的生活压力。

3、农村劳动力转移步伐加快。2006年全市新增农村劳动力转移就业4.86万人，其中跨省转移3.13万人，全年共转移农村富余劳动力64.47万人，比上年增长11.7%，培训农民工12.3万人，实现劳务收入46.1亿元。

(二) 社会保障体系进一步健全

健全和完善社会保障体系，构筑与社会主义市场经济发展相适应的社会安全网，是构建和谐社会、实现全面小康的基本要求。

1、养老保险制度日趋完善，社会保险覆盖面不断扩大。始于1986年，娄底市建立企业养老保险制度以来，根据国务院建立统一的企业职工基本养老保险制度的要求，进行了养老保险新老制度转轨、原行业统筹并转、养老保险社会化发放等项改革，形成了省级统筹、分级管理的企业养老保险体系。建立了养老保险登记申报、基金征缴、稽核、保险金社会化发放、基金运行监督审计等基本制度。至2006年底止，全市参加城镇企业养老保险的职工人数为146316人（含改制企业买断人员和各类自主择业者85873人），比上年新增参保20192人，为企业离退休人员49253人发放养老保险金36429万元，且全部通过银行、邮局实行社会化发放，确保了离退休人员基本养老金按时足额发放，没有发生新的拖欠。全市机关事业单位参加养老保险人数119591人，其中离退休人员23177人，共拨付养老保险金25124万元。

2、城镇职工医疗保险制度稳步推进。2000年7月，我市建立城镇职工基本医疗保险制度，经过几年的努力，一个新型的社会化的医疗保险制度初步建立起来。到2006年底止，全市共有2014个单位，23.88万人参加了基本医疗保险，实行属地管理原则。在此实施过程中，不断调整和完善医保制度，2006年开始将意外伤害纳入医保支付范围，提高大病互助费的最高支付标准，由原来的10万元提高到15万元，基本医疗保险单位缴费率从6%提高至7%，医疗保险的保障水平和保障能力不断提高。

3、工伤、生育保险取得积极进展。我市工伤保险工作起步比较晚，2005年4月开始，在全市企事业单位中全面启动工伤保险工作，目前已建立了市级统筹、分级管理的工伤认定和劳动能力鉴定制度。2006年底止全市参加工伤保险的单位636个，职工人数达13.05万人，征缴工伤保险费801万元，共支付工伤医疗费用575万元，工伤保险待遇104万元。为了提高工伤保险基金抗风险能力，从2007年起，全市工伤保险基金实施市级统筹；高危行业强制纳入工伤保险范围，实行煤矿企业按吨煤产量缴纳工伤保险费。2004年9月1日启动生育保险以来，全市参加生育保险的单位1587个，参保人数为15.69万人，2006年新增参保2.9万人，征缴基金720万元，支付生育保险待遇2260人次，支付保险基金416万元。

4、失业保险制度逐步规范化。从1986年启动失业保险以来，全市共有918家单位，27.07万人参加了失业保险。2006年全市新增参保人数1.65万人，征缴失业保险费3672万元，发放失业保险金627.04万元，充分发挥了保障生活促进就业的职能，为失业人员及时提供了生活保障。

5、农村合作医疗保障试点工作全面推进。2003年7月开始，涟源市首先实施了新型农村合作医疗试点，至2006年止已扩大到了涟源、新化、双峰3个农业大县，覆盖农业人口244万人，占全市农业人口的89%；参合农民217.18万人，参合率达76.57%，高于全省75.39%的平均水平。2006年全市实际筹集基金9994.3万元，参合农民共有42.53万人次享受合作医疗基金补助，累计发放补助资金8420.44万元。2007年冷水江市也纳入了农村合作医疗试点范围。

（三）城乡社会救助体系建设实现新突破

城乡居民最低生活保障制度，是对传统社会救济制度的改革和发展，是深化企业改革、建立现代化企业制度的重要配套措施，也是为城乡居民建立起了基本生活保障衔接于其他保障制度之后的最后一道“防线”。

1、城市低保制度不断完善和规范。1999年我市全面建立并实施城市低保制度。经过几年来的努力，城市低保已经走上了政策法规配套，资金来源稳定，工作程序规范，信息化管理联网，低保对象应保尽保，实行有进有出的动态管理的良性发展轨道。2006年末全市纳入城市最低生活保障的有44896户，98923人，全年共发放城市低保资金8155万元，人均月补差69元。

2、农村低保制度积极推进。我市双峰县从2002年6月，冷水江市从2004年开始了“低标准、小范围”的农村低保制度的探索与试点，把农村居民家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准（由县市确定）的特困群众纳入保障范围，保障标准为每人每月8—10元不等。2004年全市启动了对农村特困家庭实施特困救助制度。2006年全市共有30068人享受了农村低保救助，发放低保资金475万元，月人均补差救助13元。根据国务院通知要求，2007年全国范围内将全面建立农村最低生活保障制度，月人均补差不低于30元。今年5月，我市已经建立了农村低保制度，通过摸底，家庭年人均纯收入低于683元的农村绝对贫困人口全市共有257202人，按省民政厅规定的按农业人口的2%控制，今年全市只能对因病残、年老体弱、丧失劳动能力及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农民6.3万人给予最低生活保障，目前正在审核之中。

3、其他救助体系基本形成。截止到2006年末，全市共有养老服务机构73个，供养五保对象28521人，其中集中供养1880人，全年共支出经费2318.55万元，集中供养对象全部纳入城市低保。2006年全市各级政府为1795户城镇住房困难的低保家庭解决了廉租住房实物配租或租金补贴，其中实物配租8.64万平米，租金补贴与租金核减158.3万元。各级慈善机构募捐825万元，全部用于救济贫困人员。

问题

(一) 社会保险覆盖面范围较窄，工作机制不活。目前我市的社会保险参保对象主要是公有制企业和机关事业单位及其职工，城镇个体私营企业、乡镇企业及其职工大部分没有参加。2006年末全市共有城镇从业人员49.07万人，养老保险的覆盖面仅占城镇从业人数的49.5%；医疗保险参保人数占城镇从业人员的48.7%；失业保险的覆盖面占城镇从业人员的55.2%；工伤、生育保险参保比例更低，分别占城镇从业人员的26.6%和32%。其原因是现行社会保险制度不适应形势发展的要求。一是难以适应就业多样化的需求。面对市场经济条件下新产生的多种就业方式，现行社会保险制度对个体工商户、灵活就业人员缺乏相应的参保政策和具体的操作办法，由于制度的不完善，使得他们中的大多数只能游离在社会保障体系之外。同时，社会保险关系接续难、转移难，使得部分参保人员因岗位变动或下岗失业后社保关系中断；二是难以适应城镇化的需求。农民工、被征地农民、“小三场”农业职工的社会保障问题日益凸现。在新型农村合作医疗制度覆盖到多数农村居民的背景下，部分城镇居民医疗保障缺乏制度安排显得更加突出。

 (二)新合医疗面向农民个人的筹资机制不够完善。现行的方法是，由县、乡党委、一些政府层层动员，组织乡、村班干部一家一户去收缴费用，投入的人力多，时间长，成本高，效率低。亟待探索切合农村实际、讲究效率、简便易行的面向农民个人的筹资机制。

(三)农村养老保险停滞不前。民政部于1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。1993年娄底市开始实施农村养老保险试点，参保人数15万人，到1998年停止了该项业务活动。2003年涟源市全部退了保，共有8390人领取保险费348万元。目前处于“民政不管，社保不接”的局面。

对策

（一）加强就业服务体系建设，提高市场就业水平。一是实现扩大就业与经济增长的协调发展,促进经济增长拉动就业岗位增加。完善并执行税费减免、小额担保贷款等就业政策，鼓励劳动者自主创业。推行并规范灵活就业形式，引导全社会转变观念，改善灵活就业环境。二是改善农村劳动力转移就业的环境，实现城乡劳动者平等就业。制定农村劳动力转移政策，强化农村劳动力职业指导和实际操作技能培训，定期发布对劳动力的需求信息和劳动力资源信息，推行劳务协作。三是加大技能人才培养力度，缓解结构性就业矛盾。把职业培训作为促进城乡劳动者就业的重要手段和长效措施。建立就业困难群体的技能援助制度，鼓励失业人员参加技能培训。

（二）进一步完善城镇社会保障体系。

1、建立可转换的城镇社会养老保险的通道和机制。制定社会保险关系转移、衔接办法，保障职工的养老金能在不同的地区之间进行有效流转，能在不同的保障方式之间进行有效接转，能随着时间的推移实现资金保值增值。

2、扩大社会保险覆盖范围。研制适合不同劳动者特点的养老保险参保办法，将城镇各类企事业单位及其职工、个体工商户及其雇工、自由职业人员及其他灵活就业人员等全部纳入基本养老保险覆盖范围。明确社会保险扩面征缴工作的重点，养老保险重点解决私营企业特别是餐饮服务业依法参保缴费问题；医疗保险重点解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保问题；工伤保险重点解决矿山、建筑等高风险企业和用人单位的农民工参保问题；失业保险重点解决城镇私营企业的参保问题。

3、加强社会保障资金的管理监督。建立各项社会保障基金支付监督检查机制，严格社会保障待遇享受人员的资格审核，堵塞社会保障基金支付漏洞。建立规范的社会保险基金监管数据库和基金监管应用系统，实行对社会保险基金现场监督与非现场监督相结合的机制。

(三)完善农村社会保障制度

1、加快农村养老保险的建立与发展。农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是我国实现共同富裕目标的保证。根据我国的实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规。鉴于目前政府财力有限，城乡差别还比较大，可以按照“低水平、广覆盖”的原则，根据当地维持村民基本生活所必需的费用设计城乡有别的社会养老保险标准，在面向农民的筹资上，要降低门槛，坚持政府组织引导和农民自愿相结合，以政府投资为主，低水平起步，建立农民的最基本养老保障制度。

2、为失地农民和“农民工”建立社会养老保险个人帐户。随着经济快速发展和城镇建设步伐的加快，推进了我国工业化、城镇化进程。与此同时，越来越多的农业用地被征用，农村剩余劳动力向城市的转移势不可挡。失地农民的补偿、安置、保障和进城农民工的社会保障问题日益突显。建议按照“进得来，缴得起，养得了，能衔接，可转移”的原则，制定相关参保政策。一是对被征地农民采取分不同年龄段保障办法，对劳动年龄段的纳入城镇企业养老保险体系，采取社保补贴形式，个人缴费从安置补助费中缴纳，补贴资金从土地补偿费的政府土地收益中安排。二是把农民工纳入社会保障新计划，适当降低缴费基数和缴费比例，实行全国统筹，无论农民工在哪里就业，即使回到了农村，随着全国社会保障信息系统网络将遍布城乡，国家对其养老和医疗保障的承诺能够兑现。最重要的是，国家既可以扩大社会保障基金的缴费基数、缓解养老金近期支付压力，又可以使更多的劳动者享受养老保险的权利。

3、逐步提高新型农村合作医疗制度的保障水平。随着经济发展，逐步提高国家对参加新型农村合作医疗农民的补助标准和农民缴费标准，建立稳定的筹资与增长机制，坚持农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的原则，探索切实可行的筹资方法，确保政府筹资到位，农村居民个人缴费到位，并逐步提高筹资标准，不断提高保障水平。规范新型农村合作医疗制度模式，加强新型农村合作医疗监管，规范管理制度。

(四)完善城乡社会救助体系

1、进一步完善城乡低保制度，夯实基本生活保障的基础。对城市居民最低生活保障，要规范低保管理程序，做到动态管理下的应保尽保；适时调整低保标准，建立低保资金自然增长机制，对低保对象中的特殊困难群体实施分类施保。对已建立农村低保制度的地方要进一步加强规范化管理，建立稳定的资金筹措渠道，实施救助的农村特困人口要加强定期审核工作，加大动态管理力度。同时，根据财力状况，适时提高保障标准。根据2007年中央1号文件要求，没有建立农村最低生活保障制度的县市要尽快建立。

2、建立健全专项救助制度，切实发挥综合解困效应。一是继续完善五保供养救助制度。加大敬老院建设力度，加强内部管理，严格按照供养标准落实五保供养资金；继续发挥村集体和村民个人帮助五保人员的积极作用，使五保对象能够得到更多的关心和照顾 。二是不断完善社会福利救助制度。加强福利机构建设，加大对“三无”老人和孤儿、弃婴的集中收养力度；积极探索社会福利机构“民办公助、公办民营”新路子，通过无偿服务与有偿服务相结合，为孤寡老人提供社会服务场所；落实有关高龄老人、特困老人的优惠政策，不断改善老年人的生活、医疗、学习、娱乐、休养、交通等条件。三是建立应急救助机制，加大临时救助力度。加大社会救助站点建设力度，加强对城市生活无着流浪乞讨人员的救助工作；建立各种应急救助制度，及时救助因突发事故或其它原因导致生活发生临时困难的人员。四是建立慈善机构和救助制度。对娄底市来说要尽快建立慈善机构，大力发展社会慈善事业，培育发展民间慈善组织，充分发挥慈善机构和红十字会等民间团体的优势，争取国内外慈善组织和慈善人士更多的援助和合作；倡导并支持慈善组织积极开展特困家庭助医、助残、助学、助困等活动；广泛动员和组织志愿者为困难群众提供各种“义工”服务。扩大福利彩票发行，募集公益资金，加强社会福利机构网络建设。

 

                                撰稿：陶慧孜

                           二00七年九月十二日